La “banalità del bene”

Per la giornata internazionale UN Public Service Day dedicata al «celebrare il valore e la virtù del servizio pubblico alla comunità»

Le fonti per questo testo sono tratte in parte da documentazione ufficiale reperibile on line, in parte da alcune riflessioni contenute in una relazione da me a suo tempo prodotta per il MiBACT.

«La virtù dello Stato è la sicurezza»
Baruc de Espinoza, Tractatus Theologico-Politicus,
Amburgo 1670, I – 6.

La frase scelta per avviare queste riflessioni è intesa a porre bene in evidenza la necessità primaria che ha spinto l’umanità ad organizzarsi in strutture sempre più complesse e sofisticate. Dalla comunità tribale all’orda, dai complessi proto-statali allo stato moderno, il coordinamento fra individui dotati di diverse specificità e competenze – condizione politica complessa, posta in essere dalla presenza di regole certe e condivise – trae il proprio valore esattamente dalla minore o maggiore efficacia di un determinato modello sociale a garantire le migliori condizioni possibili di sopravvivenza tanto al gruppo che al singolo componente.

È alla preservazione del corpo dell’individuo colto nella sua fisicità che si rivolge, in buona sostanza, tutto l’apparecchio statale. Nel processo d’attribuzione di senso al conflitto con il contesto ambientale che gli uomini pongono in essere mentre si emancipano dalle avverse condizioni naturali di partenza, il corpo è infatti l’insostituibile utensile che rende possibile il sofferto lavorio del principio cosciente – portatore dei valori morali – nei riguardi del mondo esterno, la materia dalla quale trarre ogni significato. Se a livello teologico l’antropologia era già fondata sul valore assoluto della persona come irriducibile ad ogni contingenza, a livello giuridico è solo dalla promulgazione del principio dell’habeas corpus che viene finalmente sancita la piena dignità del suddito-cittadino, proprio in virtù del suo sussistere in quanto corpo.

Le lotte compiute dal ‘secolo dei lumi’ fino alla contemporaneità hanno infine permesso – almeno a quella parte di umanità che vive nel cosiddetto ‘nord’ del mondo – di ratificare i diritti umani per i quali il cittadino di uno stato moderno è portatore di istanze di libertà, dignità ed opportunità di realizzazione.

Naturalmente in questo processo il ruolo svolto dalle Pubbliche Amministrazioni è strategico, sia per la definizione delle politiche di individuazione dei diritti, che si vuole siano il più possibile diffusi, sia per la loro attuazione pratica.

In tutti i paesi di democrazia occidentale la Pubblica Amministrazione – la cui attività dovrebbe essere caratterizzata dal perseguimento di fini determinati dalla legge e retta dai principi di imparzialità, proporzionalità, legittimo affidamento, efficacia ed efficienza – è stata interessata da processi di riorganizzazione ispirati alla piena soddisfazione di cittadini, una volta sudditi ora addirittura ‘utenti’. In Italia questo processo di riforma è iniziato nel 1993, con il Decreto Legislativo n. 29, e ha raggiunto con la Legge n. 145 del 2002, un punto importante di assestamento.

Al centro del processo un progetto ambizioso: trasformare la Pubblica Amministrazione italiana – oggettivamente pervasa di cultura giuridica e di attenzione quasi esclusiva per i profili procedurali e formali – in un’organizzazione orientata agli obiettivi e ai risultati, al valore e alla qualità dei servizi erogati, alla soddisfazione dei cittadini e delle imprese utenti, alla migliore comunicazione e relazione istituzionale. Saldamente fondati sull’art. 98 della Costituzione – laddove si disegna fra l’altro il profilo di una Pubblica Amministrazione libera e professionale, ma soprattutto al servizio esclusivo della Nazione – ci si sta finalmente mettendo al passo con l’Europa.

Alle riforme amministrative si è però giunti in ritardo, negli altri paesi europei il processo essendo infatti cominciato almeno un decennio prima. Per accelerare i tempi, si è fatto in fretta, spesso più sul piano legislativo che su quello amministrativo. Ad esempio, molte semplificazioni sono rimaste sulla carta, o hanno ulteriormente complicato il lavoro amministrativo; il cosiddetto sportello unico ha unificato poche procedure; le strutture interne dei ministeri si sono moltiplicate, invece di diminuire. Insomma, vecchio e nuovo continuano a coesistere: accanto alle aste on line rimangono le vecchie norme di contabilità, e ancora non si sa se finirà per prevalere l’antico o il nuovo regime. Si avverte pertanto una certa precarietà sotto il profilo strutturale che si traduce nel concreto nella scarsità di direttive e indirizzi funzionali. Se un tale stato di cose dovesse perdurare il vertice dello Stato rischierebbe di restare prigioniero della routine e di ritornare alla mera interpretazione della legge, per tacere del rischio – sempre immanente nella storia – di impadronirsi di questo atteggiamento di servizio trasformandolo in una struttura di potere autoreferenziale.

Caratteristiche del servizio pubblico

Un servizio pubblico è, in buona sostanza, un tipo di servizio reso alla collettività, oggettivamente non economico, ma suscettibile di essere organizzato in forma d’impresa, secondo la disciplina dei vari ordinamenti giuridici.

Il concetto di servizio pubblico è necessariamente connesso ad un riconoscimento giuridico dello stesso: va perciò inteso come servizio tutelabile dall’ordinamento non solo come semplice aspirazione della collettività, ma come bisogno primario da dover necessariamente soddisfare tramite azione legislativa. Ciò implica che si può ricorrere eccezionalmente a concessionari privati, ove la legge lo consenta e pertanto tale gestione può essere assoggettata a controlli più o meno stringenti. Il servizio pubblico è però generalmente gestito dalla pubblica amministrazione.

Valutazione della pubblicità dell’interesse

La qualificazione di un servizio come pubblico è derivante dalla disciplina normativa statale, che lo qualifica come tale mediante disposizioni normative atte a favorirne la soddisfazione con gestione diretta o indiretta, ma è generalmente una valutazione non assoluta e suscettibile di variazione geografica e socio-economica. Ciò avviene perché il bisogno qualificato varia a seconda che il richiedente possa o meno trovarsi nella condizione di necessità sufficiente a mettere in moto il meccanismo qualificativo.

Le conseguenze della qualificazione come servizio pubblico danno luogo a diversi principi individuati dalla giurisprudenza europea e dalle autorità di settore:

• principio di doverosità: i pubblici poteri si fanno carico del compito di garantire l’erogazione del servizio;
• principio di continuità: l’erogazione del servizio non può essere arbitrariamente interrotta;
• parità di trattamento: gli utenti hanno tutti pari diritto ad accedere al servizio e ottenere prestazioni di eguale qualità;
• principio di universalità: il servizio va garantito a prescindere dal reddito, dalla localizzazione e dalla fascia sociale (non discriminazione);
• principio di economicità: il gestore del servizio deve essere posto in condizione di esercitare l’attività in modo imprenditoriale e conseguire un margine ragionevole di utile. Si ricollega indirettamente all’”abbordabilità”, espressione con cui si indica la garanzia di usufruire del servizio ad un prezzo accessibile;
• principio di non obbligatorietà a svolgere direttamente il servizio: viene infatti prevista la possibilità di affidare direttamente o indirettamente ad un privato il soddisfacimento del bisogno riconosciuto dall’ente.

Rimarrà comunque di pertinenza dell’ente la determinazione di regole per lo svolgimento del servizio oltre alle tariffe e alla vigilanza sull’esatto svolgimento dello stesso.

È possibile distinguere due categorie di servizi pubblici:

• a rilevanza economica: servizi che permettono, nella gestione degli stessi, una copertura tra costi e ricavi. Dunque, sono suscettibili di essere esercitati in forma imprenditoriale e si prestano a essere gestiti da privati in regime di concorrenza;
• senza rilevanza economica: servizi che non consentono una copertura dei costi: le pubbliche amministrazioni si fanno carico degli oneri di fiscalità generale e del coinvolgimento dei privati che è solo eventuale e riguarda i gestori cui vengono erogati finanziamenti pubblici.

Italia

Una definizione indicativa (in quanto valida solo per la disciplina dello sciopero) dei servizi pubblici essenziali si trova nell’art. 1 della legge 12 giugno 1990 n. 146. Ai fini della legge in questione sono considerati servizi pubblici essenziali, indipendentemente dalla natura giuridica del rapporto di lavoro, anche se svolti in regime di concessione o mediante convenzione, quelli volti a garantire il godimento dei diritti della persona, costituzionalmente tutelati, alla vita, alla salute, alla libertà ed alla sicurezza, alla libertà di circolazione, all’assistenza e previdenza sociale, all’istruzione ed alla libertà di comunicazione. Il costo dei servizi pubblici essenziali offerti dallo Stato ai suoi cittadini rientra nella voce del Bilancio dello Stato sotto forma di spesa pubblica. Questo servizio è garantito dalla funzione statale.

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Venendo ora all’argomento specifico, la Giornata del servizio pubblico delle Nazioni Unite viene celebrata il 23 giugno di ogni anno. I prestigiosi premi del servizio pubblico delle Nazioni Unite (UN Public Service Awards), di cui si dirà di più tra poco, vengono assegnati in questo giorno. Questa Giornata è stata designata dalla risoluzione dell’A/A/RES/57/277 dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite per “celebrare il valore e la virtù del servizio pubblico per la comunità”. Il Consiglio economico e sociale delle Nazioni Unite ha stabilito che i Premi per il servizio pubblico delle Nazioni Unite devono essere assegnati in occasione della Giornata del servizio pubblico per i contributi versati alla causa del rafforzamento del ruolo, del prestigio e della visibilità del servizio pubblico.

Il giorno segna anche l’anniversario della data in cui l’Organizzazione internazionale del lavoro ha adottato la Convenzione sui rapporti di lavoro (servizio pubblico), 1978 (n. 151). Questa Convenzione costituisce il quadro per determinare le condizioni di lavoro di tutti i dipendenti pubblici

La dichiarazione degli Obiettivi di sviluppo del millennio (Millennium Development Goals) delle Nazioni Unite ha sottolineato il ruolo della governance democratica e partecipativa nel garantire i diritti di uomini e donne a “vivere la propria vita e crescere i propri figli con dignità, liberi dalla fame e dalla paura della violenza, dell’oppressione o dell’ingiustizia”. Ha inoltre osservato che il buon governo all’interno di ciascun paese è un prerequisito per “rendere lo sviluppo una realtà per tutti e liberare l’intera razza umana dal bisogno”.

L’esperienza dimostra che senza un buon governo, a livello nazionale o internazionale, e un servizio pubblico efficiente, competente, professionale, attento e altamente dedicato, lo sviluppo sostenibile e il sostentamento sono messi a repentaglio. L’ex segretario generale delle Nazioni Unite, nel suo discorso al World Youth Forum del 1998, ha sottolineato l’importanza del servizio pubblico incoraggiando i giovani del mondo ad entrare in questo campo. Ha detto: “In questo mondo in evoluzione di nuove sfide, abbiamo bisogno, più che mai, di persone dedicate e di talento per accedere al servizio pubblico. Oggi più che mai abbiamo bisogno di persone come te sedute qui, per fare la scelta del servizio all’umanità. “

Scopo dei premi

Lo scopo generale dei Premi del servizio pubblico delle Nazioni Unite è di riconoscere il contributo istituzionale fornito dai dipendenti pubblici per migliorare il ruolo, la professionalità, l’immagine e la visibilità del servizio pubblico (decisione 2000/231 del Consiglio economico e sociale).

Tale scopo può essere tradotto nei seguenti obiettivi:

• (a) premiare il servizio ai cittadini e motivare i dipendenti pubblici di tutto il mondo a sostenere lo slancio dell’innovazione e il miglioramento della fornitura di servizi pubblici;
• (b) raccogliere e diffondere pratiche ed esperienze di successo nella pubblica amministrazione al fine di sostenere gli sforzi per migliorare l’erogazione del servizio pubblico a livello nazionale;
• (c) attraverso storie di successo, per controbilanciare qualsiasi immagine negativa della pubblica amministrazione, aumentare l’immagine e il prestigio dei dipendenti pubblici e rivitalizzare la pubblica amministrazione come una nobile disciplina da cui dipende fortemente lo sviluppo;
• (d) promuovere, incoraggiare e facilitare la creazione di reti tra istituzioni e organizzazioni rilevanti per la pubblica amministrazione e rafforzare le reti del programma delle Nazioni Unite sulla pubblica amministrazione e lo sviluppo;
• (e) migliorare la professionalità nel servizio pubblico nel premiare le esperienze di successo nelle innovazioni e l’eccellenza nel servizio pubblico.

Chi è idoneo

Tutte le organizzazioni/agenzie pubbliche a livello nazionale e subnazionale, nonché i partenariati e le organizzazioni pubbliche/private che svolgano funzioni di servizio pubblico esternalizzate sono eleggibili per la nomina. I premi del servizio pubblico delle Nazioni Unite prendono in considerazione una distribuzione geografica di cinque regioni. Al fine di livellare il campo di gioco per le candidature ricevute da paesi con diversi livelli di sviluppo e reddito, sono state stabilite le seguenti cinque regioni:

• (a) Africa
• (b) Asia e Pacifico
• (c) Europa e Nord America
• (d) America Latina e Caraibi
• (e) Asia occidentale

I conferitori della nomina ammissibili includono: dipartimenti e agenzie governative; università, organizzazioni non governative, associazioni professionali, ecc. Non si qualificano invece per questi premi le innovazioni puramente scientifiche, ad es. in scienze mediche o ambientali.

Categorie e criteri

Nel 2019 i premi del servizio pubblico delle Nazioni Unite sono stati assegnati nelle seguenti categorie:

• categoria 1: Fornitura di servizi inclusivi ed equi per non lasciare indietro nessuno;
• categoria 2: Garantire approcci integrati nelle istituzioni del settore pubblico;
• Categoria 3: sviluppo di istituzioni pubbliche efficaci e responsabili [categoria vinta dall’Italia nel 2003];
• categoria 4: promozione della trasformazione digitale nelle istituzioni del settore pubblico;
• categoria 5: promozione di servizi pubblici sensibili alle questioni di genere.

A problemi complessi, risposte complesse: il servizio inteso come logica di coinvolgimento

Tra i soggetti che partecipano alla risoluzione dei problemi complessi, vi è anche la risposta dei civili attraverso la responsabilità individuale, e il senso di responsabilità non dovrebbe mai insorgere poiché si teme una punizione (secondo il modus operandi religioso), bensì da una educata coscienza, che decide di comportarsi in un certo modo poiché è un dovere etico, civile ed indipendente da chi ci osserva.

La gestione di una società complessa richiede oramai da tempo che il corpo dei membri incardinati nella funzione pubblica coordini la pluralità di soggetti privati che contribuiscono o possono contribuire al bene della collettività anche a titolo volontario. Un chiaro esempio è la Croce Rossa che raccorda il Servizio Sanitario Nazionale ai Volontari per diffondere una “cultura del soccorso”; la stessa modalità si applica a vari ambiti, certamente non esclusa la tutela attiva del Patrimonio culturale.

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Codice di comportamento dei dipendenti pubblici

Il Codice di comportamento dei dipendenti pubblici è una norma della Repubblica Italiana emanata con Decreto del presidente della Repubblica 16 aprile 2013, n. 62 che disciplina il comportamento dei dipendenti pubblici italiani della pubblica amministrazione italiana. Emanato sulla base della delega della legge Severino, il codice è entrato in vigore il 19 giugno 2013.

La previsione del Codice venne sancita nell’ordinamento giuridico italiano dall’art. 26 del d.lgs. 23 dicembre 1993, n. 546, che modificò il d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, aggiungendo allo stesso l’art. 58 bis, che delegava il governo italiano all’emanazione di una tale norma, delega poi attuata col decreto del Ministero della Funzione Pubblica 31 marzo 1994, poi modificato successivamente dal decreto del predetto ministro del 28 novembre 2000.

La disciplina confluì poi nel d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, rimanendo vigente sino alla promulgazione della legge Severino, che delegò nuovamente il governo italiano all’emanazione di un nuovo codice, delega poi attuata col D.P.R. 16 aprile 2013, n. 62.

Struttura e contenuto del codice

Il D.P.R. si compone di 17 articoli e le disposizioni possono essere riassunte:

• determinazione di obblighi minimi richiesti a ciascun dipendente;
• divieto di ricevere regali come corrispettivo per le prestazioni amministrative;
• obbligo di astensione in caso di conflitto di interesse;
• principi e direttive del comportamento in durante il servizio, ed anche privato in alcuni casi;
• definizione della responsabilità e di sanzioni connesse alla violazione del codice.

I principi generali di comportamento

Il Codice richiama una serie di principi generali (articolo 3 del Codice) di comportamento per i pubblici dipendenti che vanno dal rispetto della Costituzione, all’obbligo di conformare la propria condotta ai principi di buon andamento e di imparzialità dell’azione amministrativa. Il dipendente deve, in particolare, rispettare i principi di integrità, correttezza, buona fede, proporzionalità, obiettività, trasparenza, equità e ragionevolezza e agire in posizione di indipendenza e imparzialità, astenendosi in caso di conflitto di interessi. Deve svolgere i compiti nel rispetto della legge, perseguendo l’interesse pubblico, senza abusare della posizione e dei poteri di cui è titolare ed orientando l’azione amministrativa alla massima economicità, efficienza ed efficacia.

Nella gestione delle risorse pubbliche deve seguire una logica di contenimento dei costi che non pregiudichi la qualità dei risultati. Il dipendente non deve usare a fini privati le informazioni di cui dispone per ragioni di ufficio, evitare situazioni e comportamenti che possano ostacolare il corretto adempimento dei compiti o nuocere agli interessi o all’immagine della pubblica amministrazione. Prerogative e poteri pubblici devono esercitarsi unicamente per le finalità di interesse generale per le quali sono stati conferiti. Il dipendente deve dimostrare la massima disponibilità e collaborazione nei rapporti con le altre pubbliche amministrazioni, assicurando lo scambio e la trasmissione delle informazioni e dei dati in qualsiasi forma anche telematica, nel rispetto della normativa vigente.

Una particolare attenzione è rivolta ai rapporti con i destinatari dell’azione amministrativa, nella gestione dei quali il dipendente deve assicurare la piena parità di trattamento a parità di condizioni, astenendosi, altresì, da azioni arbitrarie che possano produrre effetti negativi sugli stessi o che comportino discriminazioni basate su sesso, nazionalità, origine etnica, caratteristiche genetiche, lingua, religione o credo, convinzioni personali o politiche, appartenenza a una minoranza nazionale, disabilità, condizioni sociali o di salute, età e orientamento sessuale o su altri diversi fattori.

Corruzione e trasparenza

Un elemento di novità e assoluta rilevanza è l’inserimento, tra gli obblighi di comportamento del pubblico dipendente, del rispetto delle misure necessarie alla prevenzione degli illeciti nell’amministrazione, in particolare, delle prescrizioni contenute nel Piano per la prevenzione della corruzione (articolo 8 del codice). Si tratta del rafforzamento della cogenza del Piano anticorruzione, la cui violazione può comportare l’applicazione di una sanzione disciplinare. Lo stesso dipendente è tenuto a prestare la sua collaborazione al Responsabile della prevenzione della corruzione e, fermo restando l’obbligo di denuncia all’autorità giudiziaria, a segnalare al proprio superiore gerarchico eventuali situazioni di illecito nell’amministrazione di cui sia venuto a conoscenza. La collaborazione diretta del dipendente appare uno strumento indispensabile per il predetto Responsabile, a cui la legge 190/2012 attribuisce compiti di vigilanza e monitoraggio sull’applicazione del Piano nazionale e di quelli integrativi adottati da ciascuna amministrazione. A questi compiti sono associate la proposizione dei correttivi necessari ai piani e la responsabilità in caso di reiterate violazioni degli stessi, fatto salvo che dimostri di aver fatto il possibile per evitarle. Il dipendente è chiamato, inoltre, ad assicurare l’adempimento degli obblighi di trasparenza totale previsti in capo alle pubbliche amministrazioni (articolo 9 del Codice), prestando la massima collaborazione nell’elaborazione, reperimento e trasmissione dei dati sottoposti all’obbligo di pubblicazione sul sito istituzionale. Il dipendente deve anche garantire, attraverso un adeguato supporto documentale, la tracciabilità dei processi decisionali adottati, in maniera che siano «replicabili».

Gli obblighi dei dirigenti

Particolari doveri di comportamento sono posti a carico dei dirigenti (articolo 13 del Codice), ivi compresi i titolari di incarico ai sensi dell’articolo 19, comma 6, del Dlgs 165/2001e in base all’articolo 110 del Dlgs 267/2000, nonché ai soggetti che svolgono funzioni equiparate ai dirigenti operanti negli uffici della diretta collaborazione e ai funzionari responsabili di posizione organizzativa negli enti privi di dirigenza. Prima di assumere le funzioni, il dirigente deve comunicare all’amministrazione la propria situazione patrimoniale, nonché le partecipazioni azionarie e gli interessi finanziari che possono porlo in situazioni di conflitto di interessi con la funzione pubblica che andrà a svolgere; dichiarare se il coniuge o gli stretti congiunti esercitano attività che li pongano in contatti frequenti con l’ufficio che dovrà dirigere o che siano coinvolti nelle decisioni e nelle attività inerenti all’ufficio. Infine, ogni anno, deve depositare copia della propria dichiarazione annuale dei redditi.

Il Civil (o Public) Servant come “funzionario eccellente”

[fonte: MiBACT, Organismo indipendente di valutazione della performance (OIV), Manuale operativo per il sistema di valutazione del personale, settembre 2010.]

Sempre, ad un livello superiore, e con risultati decisamente superiori all’attesa e rispetto agli altri colleghi:

• offre spontaneamente supporto ed aiuto ai colleghi;
• tiene costantemente conto delle interrelazioni esistenti tra la propria attività e quella degli altri colleghi, agendo di conseguenza;
• è disponibile ad adeguarsi alle esigenze dell’incarico ricoperto, anche in presenza di mutamenti organizzativi;
• è in grado di suscitare nell’utenza (interna e/o esterna) una immagine dell’Amministrazione affidabile ed efficiente;
• individua e utilizza le giuste modalità di rapportarsi agli altri e le adatta rispetto ai diversi interlocutori;
• rispetta i tempi e le scadenze per l’esecuzione della prestazione;
• opera con l’attenzione, la precisione e l’esattezza richieste dalle circostanze specifiche e dalla natura del compito assegnato;
• cura costantemente le proprie competenze valorizzando le opportunità formative ricevute, l’autoapprendimento e lo scambio professionale;
• trasmette le competenze possedute ai colleghi, anche di altre funzioni;
• è in grado di affrontare situazioni critiche e di risolvere problemi imprevisti, proponendo possibili alternative ed utilizzando le proprie conoscenze, anche derivanti dall’esperienza sul campo.

Il samurai, il guerriero giapponese come analogia orientale del Servant

Il nome samurai deriva da un verbo, saburau, che significa “servire” o “tenersi a lato” e letteralmente significa appunto “servitore”. Altro nome con cui era conosciuto il samurai è bushi. I samurai seguivano un preciso codice d’onore, chiamato bushido o “via del guerriero”.

L’eroismo del servizio, gerarchicamente ordinato, costituisce un minuzioso, continuo esercizio di affinamento della volontà, una ascesi attiva e passiva al tempo stesso, che si basa su di una fede inflessibile nel proprio “dovere di stato”.

Il bushido si fonda infine su sette concetti fondamentali, ai quali il samurai deve scrupolosamente attenersi:

• ghi: onestà e giustizia
• yu: eroico coraggio
• jin: compassione
• rei: gentile cortesia
• makoto: completa sincerità
• meiyo: onore
• chughi: dovere e lealtà

«Nihil ex omnibus rebus humanis est praeclarius aut praestantius
quam de re pubblica bene mereri.»

“Tra tutte le cose umane, non vi è nulla di più eccellente e notevole
che essere ben meritevole per la repubblica.”
(Marco Tullio Cicerone, Epistulae ad familiares, X, 5)